دستورية قانون تنظيم البيئة الاستثمارية

د. ليث نصراوين

أقر مجلس الوزراء قبل أيام مشروع قانون تنظيم البيئة الاستثمارية لعام 2022 الذي تقرر إدراجه على جدول أعمال الدورة الاستثنائية الحالية، حيث تمثلت أهم الأسباب الموجبة لهذا التشريع في حماية المستثمرين داخل المملكة من قرارات وتعديلات مفاجئة، وتوحيد التشريعات المرتبطة ببيئة الاستثمار والأعمال.

ولهذه الغاية، فقد تضمن مشروع القانون في المادة (15) منه أحكاماً تنظيمية تتعلق بالإعفاء من تطبيق أي تعديلات تشريعية على المستثمرين وذلك بقرار يصدر عن مجلس الوزراء، حيث تنص المادة المذكورة على أنه إذا تم تعديل الأحكام التشريعية ونجم عن هذا التغيير أثر سلبي على المستثمر الذي تبلغ استثماراته في مشروع واحد خمسة ملايين دينار فأكثر، أو قام بتوظيف ثلاثمائة أردني فأكثر، فله الحق بأن يطلب من مجلس الوزراء عدم تطبيق هذه الأحكام التشريعية المعدلة في مواجهته لمدة سبع سنوات، شريطة أن يتقدم بهذا الطلب خلال ستة أشهر من تاريخ إجراء التعديل أو التغيير التشريعي.

ويتعين على المستثمر أن يرفق في طلب الاستثناء من تطبيق التعديلات التشريعية عليه ما يثبت الأثر السلبي الذي سيلحق به من جراء التعديل، ويقوم مجلس الوزراء باتخاذ القرار بعدم تطبيق التعديل أو التغيير التشريعي أو التنظيمي أو أي منها على المستثمر.

إن هذه الأحكام المستحدثة في مشروع القانون والتي تهدف إلى حماية المستثمر من أي تعديلات تشريعية تثور حولها شبهات عدم الدستورية، وبالأخص تعارضها مع المادة (93/2) من الدستور التي تنص على أن يسري مفعول القانون بإصداره من جانب الملك ومرور ثلاثين يوما على نشره في الجريدة الرسمية، إلا إذا ورد نص خاص في القانون على أن يسري مفعوله من تاريخ آخر.

فالقاعدة العامة في مجال سريان النصوص القانونية أنها تسري بأثر فوري مباشر على كافة الوقائع التي تقع بعد نفاذها، حتى ولو تعلق الأمر بمراكز نشأت في ظل قانون قديم. فسريان القانون الجديد أو أي تعديل له بأثر مباشر يعني أنه سيطبق على كافة العلاقات والمعاملات منذ نفاذه، وأنه سيفرض نفسه على المراكز القانونية التي بدأ تكوينها أو انقضاؤها في ظل سريان القانون القديم، ولكنها لم تستكمل التكوين أو الانقضاء إلا في ظل القانون الجديد.

وتكمن الفلسفة الدستورية في الأثر الفوري المباشر للقاعدة القانونية في منع ازدواج القانون الذي يحكم المراكز القانونية المتماثلة. فتطبيق القانون الجديد أو تعديلاته بأثر فوري يضمن وحدة القانون الذي يحكم المراكز القانونية ذات الطبيعة الواحدة. كما يكرس هذا المبدأ فكرة عدم صلاحية القانون القديم، وبأن القانون الجديد قد جاء لمعالجة العوار التشريعي الذي ثبت في القانون الذي تقرر إلغاؤه.

ومع ذلك، فقد أقر الفقه والقضاء استثناءات على مبدأ فورية القاعدة القانونية، أهمها قاعدة الحكم الأصلح للمتهم في القانون الجنائي، وقاعدة وجود نص صريح في القانون ذاته يجيز الإبقاء على الآثار المستقبلية لمراكز قانونية محددة خاضعة للقانون القديم وكذلك طرق انقضائها وانحلالها. وفي هذا النطاق يحل مبدأ الأثر المستمر محل الأثر المباشر للقانون الجديد.

إن الخروج عن الأثر الفوري المباشر لسريان القاعدة القانونية يكون من خلال إيراد نص قانوني صريح في التشريع الجديد أو في أي تعديل له، بحيث يتقرر هذا الاستثناء من المشرع القانوني ذاته الذي أقر التعديل التشريعي، فيورد نصا صريحا مفاده استمرار العمل بالتشريع القديم في مواجهة مراكز قانونية نشأت في ظله، وذلك تحت ستار المصلحة العامة.

فالاستثناء من التطبيق الفوري المباشر للقاعدة القانونية لا يتقرر بموجب قرار لسلطة وطنية، حتى ولو كانت مجلس الوزراء. فلا سلطان لأي جهة بأن تعطي استثناء من تطبيق القانون الجديد أو تعديله على أشخاص ووقائع محكومين بنصوصه. فهي ليست جهة إصدار للقاعدة القانونية وإنما تنفيذ لها، وأن الاستثناء من السريان الفوري المباشر يكون بحاجة لنص قانوني صريح في حال توافر شروط وأحكام معينة، ولا يخضع للسلطة التقديرية لأي جهة وطنية.

وهذا ما قضت به المحكمة الدستورية العليا المصرية في الدعوى رقم 195 لسنة 20 بالقول إن «أحكام القوانين لا تجري إلا على ما يقع من تاريخ نفاذها، ولا تنعطف آثارها على ما وقع قبلها–في غير المواد الجنائية–ما لم ينص القانون على خلاف ذلك، ويقُصد بالقانون لهذه الغاية النصوص التشريعية التي تتولد عنها مراكز قانونية عامة مجردة، سواء وردت هذه النصوص بالتشريعات الأصلية التي تقرها السلطة التشريعية، أم تضمنتها التشريعات الفرعية التي تصدرها السلطة التنفيذية».

وعليه، فإن الأسلوب الأنجح لحماية المستثمرين من أي تعديلات تشريعية يكون من خلال إيراد نص صريح في التشريع المعدل نفسه يقضي بعدم تطبيقه على مراكز قانونية تشكلت في ظل قانون قديم في ظروف وأحوال معينة، فيكون الخروج عن قاعدة الأثر الفوري بموجب نص في القانون، وليس بقرار عن مجلس الوزراء. وهذا ما كرسته المادة (9) من قانون الاستثمار لعام 2014 التي تنص بالقول «تبقى الأنشطة الاقتصادية التي تتمتع بمزايا أو إعفاءات جمركية أو ضريبية بمقتضى أي تشريعات سابقة للاستثمار وأي قرارات صادرة بموجبها والنافذة قبل سريان هذا القانون مستفيدة من تلك الاعفاءات».